John B. Henry wędrował po parku narodowym Acadia w Maine w sierpniu 1980 roku, kiedy po raz pierwszy usłyszał, jak jego przyjaciel C. Boyden Gray mówi o sprzątaniu środowiska, pozwalając ludziom kupować i sprzedawać prawo do zanieczyszczenia. Gray, wysoki, chudy spadkobierca majątku tytoniowego, pracował wtedy jako prawnik w Białym Domu Reagana, gdzie pomysły środowiskowe były tylko nieco bardziej popularne niż bezbożny komunizm. „Myślałem, że pali narkotyki” - wspomina Henry, przedsiębiorca z Waszyngtonu. Ale jeśli system, który Gray miał na myśli, wygląda teraz na politycznie akceptowalny sposób spowolnienia zmian klimatu - takie podejście jest gorąco dyskutowane w Kongresie - można powiedzieć, że rozpoczął swoją działalność na arenie światowej podczas wędrówki w górę Cadillac Acadii.
Ludzie nazywają teraz ten system „cap-and-trade”. Ale wtedy pojęcie sztuki brzmiało „handel emisjami”, choć niektórzy nazywali to „moralnie bankrutem”, a nawet „licencją na zabijanie”. Dla dziwnego sojuszu republikanów z wolnego rynku i ekologów-renegatów reprezentowało nowatorskie podejście do sprzątania świata - pracując z ludzką naturą zamiast przeciw niej.
Pomimo silnego oporu sojusznicy ci przyjęli system w 1990 r. Jako prawo krajowe, aby kontrolować zanieczyszczenia elektrowni, które powodują kwaśne deszcze. Z pomocą federalnych biurokratów, którzy chcą naruszyć kardynalną zasadę biurokracji - oddając władzę regulacyjną na rynek - handel emisjami stałby się jednym z najbardziej spektakularnych sukcesów w historii zielonego ruchu. Kongres zastanawia się teraz, czy rozszerzyć system, aby objąć emisje dwutlenku węgla związane ze zmianami klimatu - ruch, który dotknąłby życie niemal każdego Amerykanina. Warto więc spojrzeć wstecz na to, jak tak radykalny pomysł po raz pierwszy przełożył się na działanie i co sprawiło, że zadziałał.
Problem w latach 80. polegał na tym, że amerykańskie elektrownie wysyłały ogromne chmury dwutlenku siarki, który opadał z powrotem na ziemię w postaci kwaśnych deszczy, niszcząc jeziora, lasy i budynki we wschodniej Kanadzie i Stanach Zjednoczonych. Spór o to, jak rozwiązać ten problem, przeciągał się od lat. Większość ekologów stosowała podejście „dowodzenia i kontroli”, a urzędnicy federalni wymagali narzędzi do instalowania płuczek zdolnych do usuwania dwutlenku siarki z spalin z elektrowni. Firmy użyteczności publicznej odpierały, że koszt takiego podejścia odeśle je z powrotem do średniowiecza. Pod koniec administracji Reagana Kongres wysunął i obciął 70 różnych rachunków za kwaśne deszcze, a frustracja była tak głęboka, że premier Kanady żartował z powodu wypowiedzenia wojny Stanom Zjednoczonym.
Mniej więcej w tym samym czasie Fundusz Ochrony Środowiska (EDF) zaczął kwestionować swoje własne podejście do usuwania zanieczyszczeń, podsumowane w nieoficjalnym motto: „Pozwać drani”. W pierwszych latach regulacji środowiska dowodzenia i kontroli EDF zauważył również coś fundamentalnego w naturze ludzkiej, a mianowicie to, że ludzie nienawidzą mówienia, co robić. Tak więc kilka ikonoklastów w grupie zaczęło flirtować z rozwiązaniami rynkowymi: dawali ludziom szansę na osiągnięcie zysku poprzez bycie mądrzejszym od następnej osoby, rozumieli, i osiągnęliby to, czego nie zasugerowałby żaden biurokrata dowodzenia i kontroli .
Teoria powstawała od dziesięcioleci, począwszy od brytyjskiego ekonomisty Arthura Cecila Pigou z początku XX wieku. Twierdził, że transakcje mogą mieć skutki, które nie pojawiają się w cenie produktu. Na przykład nieostrożny producent wyrzucający w powietrze szkodliwe chemikalia nie musiał płacić, gdy farba zdzierała się z domów pod wiatr - podobnie jak konsument powstałego produktu. Pigou zaproponował, aby producent i klient ponieśli koszty za niepotwierdzone koszty - „internalizacja efektów zewnętrznych” w tajemniczym języku ponurej nauki. Ale nikt nie lubił środków Pigou, aby to zrobić, ponieważ organy regulacyjne nakładają podatki i opłaty. W 1968 r., Podczas studiów nad kontrolą zanieczyszczeń w Wielkich Jeziorach, ekonomista z Uniwersytetu w John John Dales znalazł sposób na pokrycie kosztów przy minimalnej interwencji rządu, wykorzystując zbywalne pozwolenia lub ulgi.
Podstawowym założeniem „cap-and-trade” jest to, że rząd nie mówi zanieczyszczającym, jak wyczyścić swoje działania. Zamiast tego po prostu nakłada ograniczenie emisji. Każda firma rozpoczyna rok z dopuszczalną określoną liczbą ton - tzw. Prawem do zanieczyszczenia. Firma decyduje o tym, jak wykorzystać zasiłek; może ograniczyć moc wyjściową lub przejść na czystsze paliwo lub kupić płuczkę w celu ograniczenia emisji. Jeśli nie wykorzysta limitu, może sprzedać to, czego już nie potrzebuje. Z drugiej strony być może trzeba będzie kupić dodatkowe uprawnienia na otwartym rynku. Każdego roku pułap maleje, a kurcząca się pula uprawnień staje się droższa. Podobnie jak w grze z krzesłami muzycznymi, truciciele muszą starać się dopasować przydziały do emisji.
Doprowadzenie tego do działania w prawdziwym świecie wymagało skoku wiary. Okazja nadeszła wraz z wyborem George'a HW Busha w 1988 roku. Prezydent EDF, Fred Krupp, zadzwonił do nowego doradcy Busha w Białym Domu - Boydena Graya - i zasugerował, że najlepszym sposobem, aby Bush dotrzymał obietnicy zostania „prezydentem ds. Środowiska”, było rozwiązanie problemu kwaśnych deszczy i najlepszy sposób, aby to zrobić było za pomocą nowego narzędzia handlu emisjami. Grayowi spodobało się podejście rynkowe i jeszcze przed wygaśnięciem administracji Reagana zmusił pracowników EDF do opracowania przepisów, aby tak się stało. Bezpośrednim celem było przełamanie impasu podczas kwaśnego deszczu. Ale globalne ocieplenie po raz pierwszy zarejestrowało się również na pierwszych stronach tego upalnego lata 1988 roku; według Kruppa, EDF i Busha White House od samego początku czuli, że handel emisjami byłby ostatecznie najlepszym sposobem rozwiązania tego znacznie większego wyzwania.
To byłby dziwny sojusz. Gray był konserwatywnym multimilionerem, który prowadził zmaltretowanego Chevy zmodyfikowanego do spalania metanolu. Dan Dudek, główny strateg EDF, był byłym naukowcem Kruppem, który kiedyś opisał jako „zwykły wariat, lub najpotężniejszy wizjoner, jaki kiedykolwiek ubiegał się o pracę w grupie środowiskowej”. Ale ta dwójka się zgodziła - to dobrze, biorąc pod uwagę, że prawie wszyscy byli przeciwko nim.
Wielu pracowników Agencji Ochrony Środowiska (EPA) nie ufało nowym metodom; odnieśli niewielki sukces w przypadku niewielkich eksperymentów w handlu emisjami i martwili się, że zwolennicy byli mniej zainteresowani oczyszczaniem zanieczyszczeń niż robieniem tego tanio. Członkowie podkomitetu kongresowego byli sceptyczni, gdy świadkowie podczas przesłuchań próbowali wyjaśnić, w jaki sposób może istnieć rynek na coś tak bezwartościowego jak emisje. Nerwowi menedżerowie ds. Mediów martwili się, że kupowanie dodatków oznaczało zaufanie do kawałka papieru wydrukowanego przez rząd. Jednocześnie doszli do wniosku, że przydziały mogą wynosić od 500 do 1000 USD za tonę, a program kosztuje ich około 5–25 mld USD rocznie.
Ekolodzy również byli sceptyczni. Niektórzy postrzegali handel emisjami jako plan kupujących, którzy chcą rozwiązać problem. Joe Goffman, wówczas prawnik EDF, przypomina innych kibiców ochrony środowiska, którzy kłócili się, gdy EDF argumentował, że handel emisjami jest po prostu lepszym rozwiązaniem. Inni członkowie grupy zwanej Koalicją Czystego Powietrza próbowali potępić EDF za to, co Krupp nazywa „podwójnym grzechem rozmowy z republikańskim Białym Domem i rozwinięcia tego heretyckiego pomysłu”.
Nieporozumienia dotyczące sposobu, w jaki handel emisjami mógłby działać, rozciągnęły się na sam Biały Dom. Kiedy administracja Busha po raz pierwszy zaproponowała sformułowanie przepisów, pracownicy EDF i EPA, którzy pracowali nad projektem, byli zszokowani, widząc, że Biały Dom nie wprowadził ograniczenia. Zamiast ograniczać wielkość emisji, rachunek ograniczał tylko poziom emisji i tylko w najbrudniejszych elektrowniach. To była „prawdziwa chwila spadania z żołądka na podłogę”, mówi Nancy Kete, która wówczas zarządzała programem kwaśnych deszczy dla EPA. Mówi, że zdała sobie sprawę, że „rozmawialiśmy obok siebie od miesięcy”.
EDF argumentował, że ograniczenie emisji było jedynym sposobem, w jaki handel mógłby działać w realnym świecie. Nie chodziło tylko o robienie tego, co było odpowiednie dla środowiska; to była podstawowa ekonomia rynkowa. Dopiero gdy limit będzie się zmniejszał i zamieniałby przydziały w cenny towar, a nie tylko papier drukowany przez rząd. EDF stwierdził, że brak limitu oznacza brak umowy.
John Sununu, szef sztabu Białego Domu, był wściekły. Powiedział, że ograniczenie „zamierza zamknąć gospodarkę”, wspomina Boyden Gray. Ale wewnętrzna debata „przebiegła bardzo, bardzo szybko. Nie mieliśmy czasu na wygłupianie się”. Prezydent Bush nie tylko zaakceptował górną granicę, ale także uchylił zalecenie swoich doradców dotyczące obniżenia o 8 milionów ton rocznej emisji kwaśnych opadów deszczu na rzecz dziesięciomilionowej redukcji zalecanej przez ekologów. Według Williama Reilly, ówczesnego administratora EPA, Bush chciał uspokoić zranione uczucia Kanady. Ale inni mówią, że Biały Dom był pełen fanów sportu, a w koszykówce nie jesteś zawodnikiem, jeśli nie zdobędziesz podwójnych cyfr. Dziesięć milionów ton po prostu brzmiało lepiej.
Pod koniec wewnętrznej debaty na temat polityki zaszła jedna poważna zmiana. Poprzednie eksperymenty EPA z handlem emisjami zawiodły, ponieważ polegały one na skomplikowanym systemie zezwoleń i kredytów wymagających częstej interwencji regulacyjnej. Kiedyś wiosną 1989 roku Brian McLean, twórca polityki w dziedzinie EPA, zaproponował, aby pozwolić rynkowi działać samodzielnie. Zasugeruj, żeby pozbyć się całego tego biurokratycznego aparatu. Wystarczy rygorystycznie zmierzyć emisje za pomocą urządzenia zamontowanego z tyłu każdej elektrowni, a następnie upewnić się, że liczby emisji będą zgodne z uprawnieniami na koniec roku. Byłoby to proste i zapewniłoby niespotykaną dotąd odpowiedzialność. Ale to „radykalnie pozbawiłoby organy regulacyjne”, mówi Joe Goffman z EDF, „a McLean wpadł na ten pomysł i został mistrzem, ponieważ był heroiczny”. Handel uprawnieniami do emisji stał się prawem w ramach ustawy o czystym powietrzu z 1990 r.
Co dziwne, społeczność biznesowa była ostatnią przeszkodą w stosunku do podejścia rynkowego. Partner turystyczny Boydena Graya, John Henry, stał się pośrednikiem w zakresie emisji i spędził 18 miesięcy walcząc o to, aby uzyskać kierownictwo zakładu energetycznego, aby dokonać pierwszego zakupu. Początkowo było to jak taniec kościelny, zaobserwował wówczas inny pośrednik, „z chłopcami po jednej stronie i dziewczynami po drugiej. Wcześniej czy później ktoś wejdzie na środek”. Ale typy użyteczności wciąż martwiły się o ryzyko. W końcu Henry zadzwonił do Graya do Białego Domu i zastanawiał się na głos, czy możliwe jest zamówienie Tennessee Valley Authority (TVA), federalnego dostawcy energii elektrycznej, aby zaczął kupować przydziały w celu zrekompensowania emisji z elektrowni węglowych. W maju 1992 r. TVA zawarła pierwszą umowę w wysokości 250 USD za tonę, a rynek wystartował.
To, czy cap-and-trade ograniczy kwaśne deszcze, pozostawało wątpliwe do 1995 roku, kiedy to ograniczenie weszło w życie. Ogólnokrajowe emisje kwaśnych deszczy spadły w tym roku o trzy miliony ton, znacznie wyprzedzając harmonogram wymagany prawem. Cap-and-trade - termin, który po raz pierwszy pojawił się w druku w tym roku - szybko przeszedł od „bycia pariasem wśród polityków”, jak to ujęła analiza MIT, do bycia gwiazdą - ulubionym sposobem rozwiązywania problemów związanych z zanieczyszczeniem. „
Prawie 20 lat od podpisania ustawy o czystym powietrzu z 1990 r. System cap-and-trade nadal pozwala zanieczyszczającym znaleźć najtańszy sposób na ograniczenie emisji kwaśnych deszczy. W rezultacie prawo kosztuje media zaledwie 3 miliardy dolarów rocznie, a nie 25 miliardów dolarów, zgodnie z najnowszymi badaniami w Journal of Environmental Management ; redukując kwaśne deszcze o połowę, generuje również szacowane 122 miliardy dolarów rocznie korzyści z uniknięcia śmierci i chorób, zdrowszych jezior i lasów oraz lepszej widoczności na wschodnim wybrzeżu. (Lepsze relacje z Kanadą? Bezcenne.)
Nikt nie wie, czy Stany Zjednoczone mogą z powodzeniem zastosować system do znacznie większego problemu emisji globalnego ocieplenia, czy też kosztem gospodarki. Po amerykańskim przykładzie z kwaśnymi deszczami, Europa polega teraz na cap-and-trade, aby pomóc około 10 000 dużych zakładów przemysłowych w znalezieniu najbardziej ekonomicznego sposobu ograniczenia ich emisji z globalnego ocieplenia. Jeśli Kongres zatwierdzi taki system w tym kraju - Izba zatwierdziła ustawodawstwo, kiedy poszliśmy do prasy - może ustalić limity emisji dla każdej elektrowni na paliwa kopalne i każdego producenta w kraju. Konsumenci mogą również płacić więcej za ogrzewanie, chłodzenie domów i prowadzenie samochodów - wszystko w celu zmniejszenia emisji globalnego ocieplenia o 17 procent poniżej poziomów z 2005 roku w ciągu następnych dziesięciu lat.
Ale zwolennicy twierdzą, że cap-and-trade wciąż przewyższa regulację dowodzenia i kontroli. „Nigdzie nie ma nikogo w firmie”, mówi Dan Esty, profesor polityki ochrony środowiska na Uniwersytecie Yale, „który wstaje rano i mówi:„ Ojej, chcę się ścigać do biura, aby przestrzegać pewnych przepisów ”. Z drugiej strony, jeśli powiesz: „Tutaj jest potencjał wzrostu, będziesz zarabiać pieniądze”, ludzie wstają wcześnie i ciężko starają się znaleźć w tym miejscu zwycięzców ”.
Richard Conniff jest laureatem Loeb Award 2009 za dziennikarstwo biznesowe.
Fred Krupp, prezes Funduszu Obrony Środowiska, zasugerował, że najlepszym sposobem dla George'a HW Busha na dotrzymanie obietnicy zostania „prezydentem ds. Środowiska” jest rozwiązanie problemu kwaśnych deszczy. (Kevin Wolf / AP Images) 
Doradca George'a HW Busha w Białym Domu C. Boyden Gray lubił rynkowe podejście Kruppa do obniżania emisji. Nakłonił pracowników EDF do opracowania przepisów, aby tak się stało. (Diana Walker / Time Life Pictures / Getty Images) 
Gdy prezydent George HW Bush podpisał ustawę o czystym powietrzu z 1990 r., System WPR miał moc prawną. Ale wciąż musiał się sprawdzić na rynku. (Charles Tasnadi / AP Images) 
W latach 80. wyzwaniem było ograniczenie kwaśnego deszczu z elektrowni; teraz ma to na celu zmniejszenie emisji dwutlenku węgla. (Walter Bibkow / Photo Library)
